谈谈政府法律顾问和公职律师制度的构建与完善

      根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》），到2017年底，各级党政机关都要建立法律顾问和公职律师制度体系。

      建立政府法律顾问制度和公职律师制度，意义何在？笔者认为，主要体现在三个方面：

      一是确保依法行政、打造法治政府的需要。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,强调法治是治国理政的基本方式。无论是政府职能的转变抑或是社会管理方式的创新，都要求各级政府能够更加自觉地运用法治思维和法治方式来行使权力，履职尽责。通过政府法律顾问和公职律师，有利于各级政府部门依法行政、依法决策，不断规范政府行政行为，减少行政决策失误，降低行政成本，提高行政效率，强化行政权威，最终打造出现代意义上的法治政府。

    二是完善治理体系和治理能力现代化的需要。治理体系和治理能力现代化离不开依法办事，法治是构建和完善治理体系和治理能力现代化的重要动能和关键杠杆。推行政府法律顾问制度和公职律师制度，有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念，提高其法律素养，提高其依法行政的水平和能力，从而有利于将各项法律法规和规范性文件落实到具体的行政活动之中。

    三是完善行政程序、提高行政质量的需要。由于政府法律顾问和公职律师具有法律专业等方面的知识优势，同时又较为熟悉行政机关的实际情况，因此通过法律顾问制度和公职律师制度，有利于确保行政决策中落实民主集中制原则，体现行政程序的民主化要求和特征，确保行政程序的公开、公平、公正，同时提高行政决策的效率，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意、赢得民心，这对于依法科学民主决策机制的建立健全以及推动政府决策的规范化、制度化和程序化建设具有不可或缺的重要意义。

      政府法律顾问制度和公职律师制度的实现路径，笔者认为，也有三项：

      首先，要完善政府法律顾问和公职律师制度的规范体系。政府法律顾问制度和公职律师制度是一个新型制度，在目前的《律师法》、《公务员法》等法律中，对此均无明确规定。近年来有一些地方已开始着手对政府法律顾问和公职律师制度进行实践探索，有些地方已经通过了相应的规范性文件，对政府法律顾问和公职律师进行了确认和调整。这些规定，需要在全国范围内趋于统一化、规范化，需要在国家层面完善政府法律顾问和公职律师制度的法律法规体系，使政府法律顾问和公职律师制度获得可持续的法律保障。目前迫切需要的是修改《律师法》和《公务员法》，在《律师法》中明确政府法律顾问和公职律师制度，在《公务员法》中明确公职律师的公务员属性，并明确其级别和岗位，将其作为单独序列加以调整。

      其次，明确政府法律顾问和公职律师的管理体制和管理模式。《意见》根据实践探索和试点经验，对政府法律顾问和公职律师采取了多元化管理模式。将来作为发展方向，政府法律顾问和公职律师的管理体制应向外部性和集中性方向转变，由司法行政机关主要负责对公职律师的管理，这样有助于强化公职律师的地位独立性和履职的相对超脱性，更能发挥该项制度的效用和作用。此外，为强化公职律师的相对独立性以及专业发展性，还应考虑在司法行政机关设立专门的“公职律师管理处”，负责对公职律师进行业务管理、纪律考核以及业务培训等，同时在律师自我管理组织上应当参考大陆法系国家的普遍做法，成立专门的公职律师协会，与社会律师协会并行。

      最后，需要强化政府法律顾问的职能保障机制。政府法律顾问必须有足够的权限，方能保障其履行相关职责，包括知情权、参与权、询问权、合法性审查权、提请纠正权、改进工作建议权、监督权、督促整改权以及获得救济权、职务保障权等。尤其要强调两点：一是发表意见权，应明确其具有一定的效力，对其意见不能轻易否定。二是职务保障权，未经法定程序不得对其转岗、罢免其职务、降低其待遇，要成立一个法律顾问惩戒委员会，对违规违纪的法律顾问进行惩戒。

（汤维建  作者系全国政协委员、中国人民大学法学院教授）