商业模式创新与法律环境探析

从Uber被查到网络约车新规出台

        摘要：网络约车作为近几年的创新商业模式，自其产生便因迎合市场需求而备受社会关注。然而，由于我国一直实行出租车特许经营，网络约车因不具有合法身份，屡屡被行政执法部门要求整改。在市场需求客观存在以及社会舆论支持网络约车的情况下，行政机关开始探索规范网络约车的法律途径，新规出台最终赋予网络约车合法身份。从“违法经营”到“有法可依”，不仅仅是创新商业模式的胜利，更体现了法律应当积极顺应社会需要、通过不断完善以规范社会发展的要求。在这个飞速发展的时代，创新、创业正以前所未有的姿态备受关注，这也对立法、执法提出了更高的要求。加快完善立法机制、深化行政执法体制改革，让法律规范更好地规范创新创业，是时代赋予立法机关、行政执法机关乃至整个社会的使命。

       一、Uber被查催生网络约车新规诞生

7月28日，交通运输部联合公安部等七部门公布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，明确私家车符合条件可转化为网络约车运营，给予网络约车合法身份，将网络约车车辆登记为“预约出租客运”。此次《指导意见》和《暂行办法》出台，终结了网络约车“违法经营”的历史。回顾这一路，网络约车的合法身份也是来之不易。

2014年10月，继Uber已在中国先后试水商务高端专车服务、接近出租车价格的廉价打车服务后，Uber在中国正式推出“人民优步”拼车服务，将私家车接入平台参与租车运营。然而由于这项服务与我国出租车行业特许经营制度相抵触，自2015年4月起，广州、上海、杭州、成都、北京等地市场监管部门先后以“违法客运经营”名义开展整顿Uber租车服务的行政执法行动。一时间，Uber以及整个网络约车行业被推上了舆论的风口浪尖。Uber被查之所以受到社会的广泛关注，正是由于网络约车于法于规的确未按规定领取相关行政主管部门核发的营运证件，但事实上又符合市场对于廉价租车服务的需求。归根结底，现行法律规范与在市场需求下应运而生的新型商业模式的错位是这次冲突的关键。

面对市场的迫切需求，行政机关开始探索将网约车纳入规范管理、实现新型商业模式“有法可依”的道路。2015年9月，上海市交通部门向滴滴颁发《上海市出租汽车经营资格证书》，核准经营范围为网络约租车平台，率先开始对网络约车行业发展实施准入管理，并提出“鼓励创新，依法合规”的“上海模式”。10月10日，国家交通运输部召开新闻发布会，推出《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。经过几个月的准备，《指导意见》和《暂行办法》正式出台。如今网络约车终于取得了合法地位，被纳入规范化管理，这也意味着网络约车行业即将迎来新的发展机遇。

从Uber被查到网络约车新规正式出台，一年多的时间里我们见证了当创新商业模式存在法律上的空白时如何通过革新现有法律环境实现法律对社会的规范管理，见证了经济基础与上层建筑的相互作用。同时，在“违法运营”向“有法可依”转变的过程中，行政机关应当为创新力量营造何种法律环境也值得我们深入思考。

       二、行政法规滞后成为网络约车新商业模式的“绊脚石”

法律作为上层建筑，为有效调节社会关系、促进生产力发展，理论上讲应当具有一定的前瞻性，才能在生产力发展催生新兴产业时对新的社会关系进行有效指导和规范。但事实上，市场的需求往往走在法律规范的前方，生产力快速发展与法律规范滞后的矛盾往往是促使立法部门革新现有法律环境的诱因。法律的滞后性是普遍存在的，而在我国这种滞后性又具有一定的中国特色。就目前我国的法律环境而言，每当一种新的矛盾出现，而法律规范规定不明确或存在空白时，由政府部门先提出办法，经过征求意见和一段时间的实施，取得一定经验时由上级部门出台行政法规。立法过程被动而漫长，使得法律不能对社会新情况及时进行规范。

自计划经济时期，我国出租车行业就属于政府控制。改革开放后，虽然许多行业转为市场经济，但出租车行业依然由政府垄断，地方政府长期收取“出租车特许经营权使用费”。这种环境一方面使得出租车公司和司机为将“份子钱”转嫁给消费者承担而不断提高租车价格，另一方面由于垄断导致出租车行业服务质量不高。随着经济发展，市场对于租车的需求越来越大，然而出租车行业的垄断格局和特许经营的法律环境迟迟不作变革使得市场迫切需要新的租车模式诞生。也正是在这种情况下，Uber、滴滴、快的等互联网约租车平台应运而生。这种网络约车的创新商业模式由于服务便捷、价格低廉，一经出现就引起了社会的关注和追捧，发展形势如火如荼。民间资本的兴起冲击了传统的垄断市场，生产力发展迎合了市场需求。在此情形下，行政执法部门根据当时现行的法律规范对网约车进行整顿虽然于法有据，却引起了社会舆论对网络约车平台一边倒的结果。

事实证明，面对市场需求，行政机关宜疏不宜堵。法律的滞后性虽不可避免，但面对符合生产力发展需要、顺应市场正当需求的创新商业模式，国家法律应当正面积极应对，革新甚至突破原有的法律框架，制定符合生产力发展要求的法律规范，填补法律空白。这样，法律才能够对经济和社会发展起到推动作用。目前，我们正处在“互联网+”时代，我国又提倡“大众创业，万众创新”，以互联网产业为代表的各行各业更新换代速度极快，已远远超过以往所有的经济形态，使得法律的滞后性更加凸显。因此，必须根据经济社会发展的新特征新需求，加快完善立法机制、提高立法效率并加快转变执法方式。

       三、执法自由裁量应助推而非扼杀新商业模式

我国作为成文法国家，革新现有法律规范、创新法律环境总是需要有一定过程的，这无法避免。但在立法过程中，市场需求与现有法律环境的矛盾依然存在，行政机关，特别是行政执法部门在此期间应当为创新力量提供怎样的环境呢？我们认为，在大众创业、万众创新的时代，行政执法应当被赋予更多内涵，行政执法行为应当被赋予更多主观能动性及自由裁量权空间，其目标应当是扶持这些具有生产力与生命力的创新而不是盲目的一味打压。对于法律规定不明确、需要对现有法律框架进行完善的情形，目前行政执法机关普遍认同以支持的态度在扶持创新商业模式发展的过程中完善法律规范，调整法律环境以引领新兴商业领域健康发展。那么，在法律规定存在空白、需要创造新的法律框架时，行政执法部门也应当以宽容的态度为创新商业模式提供一个相对宽松的执法环境。只要是推动社会生产力发展、能够给老百姓带来利益的创新举措，处于法律模糊地带的，能不处罚就处罚；违反现行法律刚性规定必须处罚的，应当本着“就低不就高”的原则进行先规范、后处罚。处罚不是目的，规范应成为手段，同时积极提出修法或立法建议，制定成文法律规范，最终为创新提供制度保障，实现法律对经济、社会发展的反作用。

新兴商业模式不断涌现的时代要求政府部门在面对新情况、新现象时要有敏锐的洞察力和创新思维，通过及时平衡各种社会关系来创造更加包容的社会和法律环境。政府立法、执法的根本目的都在于促进整个社会发的发展和进步，而创新创业的目的也在于此。二者殊途同归，又高度一致。政府部门要把握好立法、执法的根本出发点，为创新提供稳定、可持续的法律保障。

作者：唐国雄 广东国融律师事务所 律师

魏芸 广东国融律师事务所 实习律师