空地交易的合同效力

作者简介：

蔡艳雪，广东登鼎律师事务所合伙人律师。现任中山市律师协会民商事法律专业委员会副主任，广东省律师协会法律顾问委员会委员。擅长疑难民事、经济诉讼，政府、村居、企业法律顾问事务，重大交易项目（房地产交易、股权交易、私募投资等）的非诉法律服务。

谭燕婷，广东登鼎律师事务所律师。主要从事民商事诉讼及企业法律顾问工作，擅长处理劳资纠纷、合同纠纷、公司纠纷，在劳动人事、商事合同、金融借贷等领域有丰富经验。

一、背景摘要

近年来，为遏制土地抄卖之风，中山市国土部门再次发文严禁“空地交易”行为，但为谋取利益，还是存在部分人进行空地交易，并签订相关的《土地使用权转让协议》。当发生纠纷之时，必然首先面临判断该类型合同是否有效的问题，这将直接影响买卖双方权益的实现。

二、案情简介

A公司通过出让方式取得某市的一块约129800平方米的土地使用权用于房地产开发，因A公司资金不足，未能自行投资开发，将面临闲置问题。为此，A公司与B公司签订《土地使用权转让协议》，双方约定A公司将上述土地使用权转让给B公司，并由B公司投资开发，完成开发后再变更登记到B公司名下；如届时A公司不配合过户，除赔偿B公司的投资成本外，还需向B公司支付1000万元违约金。后A公司拒绝配合过户，双方合同无法继续履行。

据此，B公司要求解除合同，并要求A公司赔偿损失、支付违约金；A公司称双方签订的合同因违反法律强制性规定无效，A公司无需履行过户的义务，且合同就违约金的约定不应支持。双方因此诉争至法院。

三、观点及分析

合同效力是上述案件的争议焦点之一。A公司代理人提出，《城市房地产管理法》第38条第1款及第39条第2款规定，如未按出让合同约定进行投资开发，完成开发投资总额25%以上的房地产不得转让。本次交易中，A公司与B公司在签订《土地使用权转让协议》时，双方交易的土地明显不能满足上述规定，为此，案涉合同违反《城市房地产管理法》的规定，属于《合同法》第五十二条规定的合同无效情形之一：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

对此，作者认为：

一、空地交易合同，即土地使用权转让合同，是有关不动产物权转让的合同。根据《物权法》第15条的规定，有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。《物权法》的条款明确了物权行为的独立性，把合同效力和登记效力区别开。意即，除了法定或约定的情形，该合同的生效不以办理物权（变更）登记为条件。

二、是否存在“违反法律、行政法规的强制性规定”导致合同无效是本案的关键点。

正如A公司代理人所言，A公司与B公司的交易行为明显违反《城市房地产管理法》第38、39条的规定，但《城市房地产管理法》第38、39条的规定是否属于《合同法》第52条第5款所述的“法律、行政法规的强制性规定”呢？对此，最高院的相关回复、指导意见及具体案例均有相关的论述：

2004年，最高人民法院《关于土地转让方未按规定完成土地的开发投资即签定土地使用权转让合同的效力问题》的答复【法函[2004]24号】曾回复：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第 三十八条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合两个条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上。因此，未同时具备上述两个条件，而进行转让的，其转让合同无效。

2009年，最高院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条明确，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。首次明确提出管理性强制性规定和效力性强制性规定的概念及区别。同时，最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》法发[2009]40号第16条载明了最高院在判断强制性规定的性质时的指导意见。最高院认为：如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握。

结合最高院的上述意见，具体到本文探讨的情形，法律禁止开发投资总额低于25%的房地产进行转让，是对“炒地”行为的限制，属于政府土地行政管理部门对土地转让的一种监管措施，而非针对转让合同这种债权行为所作的禁止性规定。从此角度考量，作者认为该规定属于管理性强制性规定，违反该规定并不会导致合同无效。至于合同生效后，交易双方因违反法律禁止投资总额低于25%的房地产转让，导致房地产无法进行变更登记，就构成违约，双方可通过违约责任的途径处理。该合同有效的观点，在最高人民法院近年来的多个类似案例中也有所体现，例如：

1、（2004）民一终字第46号《民事判决书》认定，《房管法》第39条是对土地使用权转让合同标的物设定的于物权变动时的限制性条件，转让的土地未达到25%以上的投资，属合同标的物的瑕疵，并不直接影响土地使用权转让合同的效力；

2、（2013）民一终字第18号《民事判决书》认定，《房管法》第39条第2项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条为法律、行政法规中的管理性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据；

3、（2013）民提字第165号《民事判决书》认定，虽然《房管法》第39条第1款第2项规定，土地转让应完成开发投资总额的25%以上，但该规定属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定，违反该项规定为由主张合同无效的理由不能成立。

综上可知，对于空地交易合同的效力问题，从目前的司法实践来看，空地交易合同并不属于违反法律的强制性效力性规定，不会必然无效。但是，作者也提醒各位读者，空地目前是无法顺利完成过户登记的手续，买受人在没有满足交易条件时，无法取得物权，承受着较大的交易风险，各位在交易时应当慎重考虑。

四、相关法律、法规、司法解释及判例

1、中华人民共和国《城市房地产管理法》

第三十八条下列房地产，不得转让：

（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十九条规定的条件的；

第三十九条以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：

（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

2、中华人民共和国《物权法》

第十五条 合同效力和物权效力区分

当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

3、中华人民共和国《合同法》

第五十二条合同无效的法定情形有下列情形之一的，合同无效：

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

4、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》法释[2009]5号

第十四条合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

5、最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》法发[2009]40号

五、正确适用强制性规定，稳妥认定民商事合同效力

15、正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。

16、人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。

6、最高人民法院《关于土地转让方未按规定完成土地的开发投资即签定土地使用权转让合同的效力问题》的答复  法函[2004]24号

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第 三十八条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合两个条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上。因此，未同时具备上述两个条件，而进行转让的，其转让合同无效。

供稿：市律协民商委

（以上观点仅代表律师个人意见）