居委会代行业委会职责化解小区矛盾的新试验

作者简介：吴冠华，现担任市宣传委副主任，自2011年起执业，广东保衡律师事务所律师，曾荣获中共广东省律师协会委员会“村（社区）法律顾问优秀律师党员”、市律协“2015年度优秀律师”等奖项。

作为业主自治的基石，自2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》以宪法为基础，再次确认了“私人的合法财产受法律保护”这一基本的法治原则。业主权利，按照《物权法》《物业管理条例》等规定，包括对所持有物业的专有权、对小区公共部分的共同管理权。作为管理权人，业主在小区管理中享有表决权、选举权和被选举权、监督权等权利。这些权利都来之不易，有的甚至是业主以预支后半生的收入为代价。

小区自治是复杂的博弈关系，部分业主在行使其权利时或会采用诸如集体行动、越级上访、静坐、示威、肢体冲突等不恰当方式。但是，参与过化解小区矛盾的人员都知道，不同利益群体或组织之间的权力和利益博弈易陷入无序的状态，对于小区管理来说，最为严重、被动的事例就是出现小区“三不管”的情况，即业主、含业委会、物业公司均放弃参与小区管理，导致出现或即将出现物业公司缺位、业委会“停摆”，小区出现或即将出现停水、停电或垃圾不能及时清运等严重问题，进而严重影响业主的生活质量、社区安宁和社会和谐稳定。

就在2017年的3月，坦洲镇一小区就出现了小区“三不管”的紧急情况。当时，物业公司与上一届业委会长期矛盾，经政府部门多次介入调处，该物业公司仍坚持在短期内即退出该小区管理。在物业公司退管前，所剩余的时间根本不足以完成业委会换届选举，也不足以由业主大会选聘新物业公司。而该小区恰好属于旧式小区，必须要有物业公司处理好水电表“总表”与“分表”之间的耗损分摊费用，否则供水、供电单位不排除对小区采取停水、停电的处罚。在小区即将出现二次供水、供电、卫生保洁、治安、设备抢修等出现管理缺位，严重影响小区近5000户业主的生活的情况下，坦洲镇人民政府当机立断，采用由坦洲镇金斗社区居委会代行业委会职责的方式，在坦洲镇各相关部门、金斗居委会、村（社区）法律顾问的共同努力下，在3个月内就引导业主顺利完成了新旧物业公司的交接，避免出现严重影响社会稳定的事件。

目前，小区潜在的或正在激发的矛盾和冲突以及由此引发的集体维权行动已成为较为普遍的社会现象，这是当今政府正在努力倡导社会稳定和谐的一大障碍。我们认为，出路在于如何防范因矛盾积聚而产生“压力锅爆炸效益”这一潜在风险。但由于历史原因，特别是“巨无霸”式的商住小区，因其空间规模之大和业主人数之多，所积聚的矛盾盘根错节、日久弥深，同时业主与开发商之间、业主与物业公司之间、业主与业主之间已彼此严重不信任，小区矛盾无法通过正常的业主自治手段予以化解。因此，由居委会代为行使业委会职责，是保障业委会“真空”时新旧物业公司顺利过渡的有效手段。

一、居委会代为行使业委会职责的合法性

就居委会参与小区管理的职权和责任，主要集中于《广东省物业管理条例》，如《广东省物业管理条例》第5条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”从法律法规层面，居委会在小区管理方面主要是协助和配合相关部门对设立业主大会、选举业委会给予指导和协议，在出现物业管理纠纷时，配合调处相关纠纷。相关法律法规并没有明确规定居委会有权代为行使业委会职责。仅在住建部印发的《业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《指导规则》）、市住建局组织编制的《中山市成立业主大会和选举业主委员会程序指引（试行）》（以下简称《程序指引》）提供了可供借鉴的解决办法，如《指导规则》第58条规定的“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责”、《程序指引》第34条第2款规定的“因客观原因未能选举产生业主委员会、业主委员会委员人数不足总数的二分之一或者不足法定最低人数5人的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在镇人民政府（管理委员会、街道办事处）的指导和监督下，代行业主委员会的职责”，但《指导规则》、《程序指引》均为指导性文件，不具有强制约束力。

二、代行业委会职责时“不可逾越的红线”

由于相关法律法规并没有明确规定居委会有权代为行使业委会职责，因此，在实现该措施前，无论是作为社区负责人，还是顾问律师，必须首先如实向有关部门汇报居委会代行业委会职责缺乏直接的法律法规作为依据。同时，居委会代为行使业委会职责存在一系列的弊端，如部分业主易质疑居委会代行业委会职责的合法性、易质疑居委会与拟选聘的物业管理公司存在利益关系；居委会代行业委会职责时，将成为《物业服务合同》的签约主体，一旦出现物业服务质量不符合标准、业主欠缴物业管理费、小区重大财产被盗被毁等问题，居委会将成为有关纠纷的被投诉方、案件被告，甚至成为责任承担主体。

从我们的实践经验来说，如无紧急情况且基本符合广大业主的意愿，居委会贸然代为行使小区业委会职责，将极易引发新的矛盾，乃至出现一系列的诉讼。在居委会代行业委会职责前，应优先由热心业主通过自治的方式解决业委会“停摆”、物业公司退管的问题；在业主无法自行解决，且提出书面申请后，确属情况紧急，在合法性存在瑕疵和出现严重社会事件两者取其轻的综合考虑下，居委会再行介入，将有效地减少业主质疑政府部门、居委会乱作为、乱介入。

另一方面，为尽可能地减少居委会代行业委会职责的合法性瑕疵，必须在各个环节充分保障广大业主的知情权和决定权，具体包括两方面：

一是将小区所存在的问题、对业主的影响以及居委会代为行为业委会职责的解决办法，通过各种渠道广泛告知业主，稳定广大业主的情绪，并将各个环节开展的工作情况，及时通过告知全体业主书等形式，告知全体业主；在不影响选聘新物业公司工作推进的前提下，通过设立重大文件的公示制度，合理采纳业主的意见和建议。

二是从规则的制定上，必须保障到业主选聘新物业公司的决定权。按照有关规定，选聘物业服务企业，由业主共同决定，并应当经专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意（即俗称的“双过半”）。

换言之，居委会是不能替代业主决定选聘某一家物业公司，这是居委会代行业委会职责时“不可逾越的红线”。在实施过程应尤其注意最大限度地保障业主对选聘物业公司的决定权，争取业主双过半通过。由业主决定，经业主双过半同意或相对大多数同意，将成为居委会代行业委会职责、选出新物业公司的最重要法律依据。

三、选聘新物业公司应坚持三公原则，兼顾灵活性

关于业主和物业公司的关系，有这样一个形象的比喻：“本来想找个管家，却找来个当家的。”如居委会代行业委会职责所牵头组织选出的物业公司服务质量差，将会产生一系列的问题，因此，在选聘新物业公司的规则设定上应坚持公平、公开、公正的原则，同时兼顾灵活性，具体如下：

一是明确选聘物业公司的评分细则。参照《中山市住宅物业服务费政府指导价标准》中的一级综合管理服务标准，并结合业主代表对物业公司的要求，形成对基本服务、分级服务及收费的具体细则，并作为选聘物业公司的评分细则。

二是通过公开方式选聘物业公司。如时间允许，可委托招标代理公司组织实施公开招标；如时间紧迫，则由居委会委托招标代理公司起草招标文件，采用内部招标或竞争性谈判等方式，有意向参与的物业公司可前往居委会领取有关文件并报名。

三是合理设置入选的物业公司数量，如报名参与的物业公司超过3家，则评选出3家；如等于或少于3家，则符合资格的物业公司均作为备选单位，从而避免业主票数过于分散。

四是在选票派发和回收时，采取到每家每户上门派发、收取选票的方式，以确保投票率。保证所选取的物业公司基本征得了业主的同意，从而产生约束全体业主的法律效力。将来即使部分业主出现欠费，新物业公司可通过司法途径追偿。

除上述做法外，出于客观存在的紧急情况需要，受不可预见的因素限制，在前期的规则设定上，可告知业主在未达到“双过半”的情况下，由得票最多的物业公司当选，且在业委会“真空”问题解决且新服务公司服务期达一定年限后，业委会可重新选举物业公司，从而在保障新旧物业公司过渡的情况下，保障广大业主选取物业公司的决定权。

注释：

杨玉圣主编：《小区善治研究》，社会科学文献出版社，第27页-26