非诉行政执行案件“裁执分离”模式的相关实务法律问题探讨

 

【摘要：最高院通过司法解释确立了在国有土地房屋征收补偿案件的中，由法院裁定、政府组织实施的“裁执分离”的执行模式。但对于其他非诉行政执行案件是否也能采用这一模式没有明确的法律规定。因此，行政机关在“裁执分离”模式下、组织实施中的行为如何定性，在理论上存在争议，在实践中必然会受到各种各样的质疑。笔者通过最高院的一则实务案例入手，拟对这一模式引发的相关实务法律问题做一探讨，提出如何解决的建议。】

 

关键词：非诉行政执行  裁执分离  实务

 

一、导言

1989年颁布的《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”①2014年修改后的《行政诉讼法》对此也没有做出改变，第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”②

根据上述规定，我国对行政行为的强制执行分为两类途径：一类是没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行；另一类就是依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。

其中，依行政机关的申请，法院对未经诉讼审查而已生效的行政行为进行受理、审查和执行的活动，被称为非诉行政执行程序。

2012年2月27日，最高人民法院审判委员会通过、同年4月10日起施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”这一规定正式确立了在国有土地上房屋征收补偿案件实行“裁执分离”的执行模式。

所谓裁执分离，是指对行政机关申请人民法院强制执行行政决定的部分案件，实行审查裁定与组织实施在法律主体上相分离，即人民法院负责对行政决定是否符合强制执行条件进行审查，对符合强制执行条件的行政决定，裁定准予执行并由有关行政机关负责组织实施的制度。③

据此，一些地方法院开始积极探索在国有土地房屋征收补偿案件之外的其他非诉行政执行案件中，由法院裁定、政府组织实施的“裁执分离”的执行模式。由于这一模式没有明确的法律规定，尤其是没有在立法层面予以确定这一制度，因此，行政机关在组织实施中的行为如何定性在理论上也存在争议，在实践中必然会受到各种各样的质疑，并且还会引起相关联的诉讼。

鉴于此，笔者从最高院的一则实务案例【案号：最高人民法院（2016）最高法行申4140号】入手，对这一模式引发的相关实务法律问题做一探讨，以期同仁。

 

二、案例：汤福建诉辽宁省义县人民政府行政强制拆除房屋一案④

2013年1月12日，辽宁省义县人民政府作出义政征字（2013）第1号房屋征收决定，对西北街旧城区改建项目区内的房屋实施征收。汤福建有建筑面积65.98平方米的住宅房屋，在征收范围内。在补偿安置方案约定的期限内，汤福建与征收管理部门未达成补偿协议。2013年3月20日，义县政府作出义政征补（2013）第1号房屋征收补偿决定，就补偿方式、过渡方式及过渡期限作出安排，并告知申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2013年6月24日，义县政府作出催告履行通知书，限汤福建自收到催告书之日起10日内选择房屋征收补偿方式、腾空被征收房屋，催告书于次日向汤福建留置送达。2013年9月16日，义县政府申请法院强制执行1号补偿决定。2013年9月24日，义县人民法院作出（2013）义行非执字第6号行政裁定，准予强制执行，由义县政府组织实施。2013年9月26日，义县人民法院向汤福建留置送达6号非诉执行裁定。2013年9月27日6时，义县政府组织相关人员对汤福建房屋实施强制拆除，义县公证处公证员到现场对房屋内的物品进行录像、清点、登记，被保全的屋内物品被转移至高中北胡同73号存放。汤福建不服，提起本案行政诉讼，请求确认义县政府强制拆除行为违法。

该案经锦州市中级人民法院、辽宁省高级人民法院审理，汤福建一审、二审败诉。汤福建申请再审。

最高院再审裁定认为：根据裁执分离原则，市、县人民政府依照人民法院准予执行裁定，组织实施强制拆除房屋的行为，属于人民法院司法行为的继续，不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。除非当事人认为政府组织实施强制拆除行为超出准予执行行政裁定的执行范围，或者强制执行措施、强度超过法律规定造成当事人合法权益损失，一般情况下，市、县人民政府依照人民法院准予执行行政裁定组织实施的行为不可诉。本案中，汤福建对义县政府依照义县人民法院准予执行裁定行为实施的强制拆除行为提起行政诉讼，其理由并非义县政府实施强制拆除过程中存在超范围准予执行行政裁定范围，或者强制执行措施、强度不当造成其人身、财产损失的情形。因此，汤福建的起诉不符合法定的立案条件，原本应当裁定驳回起诉。但是，鉴于汤福建申请再审，人民法院不能作出对再审申请人更为不利的裁判，且经审查一、二审判决驳回汤福建的诉讼请求，实体处理结果亦无不当，本案再审没有实际意义，不予再审……裁定如下：驳回汤福建的再审申请。

 

三、“裁执分离”模式下，行政机关在组织实施强制执行行为引出的法律问题

与上述案例结论一脉相承的还有最高人民法院《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释[2004]6号)，“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”

最高院的上述判例与批复，至少为我们厘清了两个方面的实务法律问题：

问题1、行政机关在组织实施强制执行时，相对人能否以行政机关没有法定职权为由，提起行政诉讼？

人民法院的准予执行裁定，指定行政机关组织实施强制执行行为，是一种赋权行为，行政机关因此而具有强制执行权。因此，最高院认为，在“裁执分离”的执行模式下，行政机关组织实施强制执行行为“属于人民法院司法行为的继续，不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围”，相对人对行政机关的强制执行行为不服，包括对行政机关的强制执行职权不服，不具有可诉性，不符合法定的立案条件，应当裁定驳回起诉。

对此，已有学者持肯定态度，“如果将裁执分离模式中的政府实施行为起诉到法院，法院将如何审查政府这一行为的职权依据？……如果没有法定标准，法院将如何进行行政行为的合法性审查？所以，目前谈论裁执分离中的政府实施行为是一种可以被提起行政诉讼的行政行为，确实因缺乏前提条件而显得不够成熟。”⑤

问题2、相对人能否以行政机关在组织实施强制执行行为过程中，侵犯其合法权益为由，提起行政诉讼？

最高院认为，相对人如果认为行政机关组织实施强制拆除行为超出准予执行行政裁定的执行范围，或者强制执行措施、强度超过法律规定，造成当事人人身、财产等合法权益损失的，则可以提起诉讼以维护其合法权益。

然而在实践中，往往还会产生一个程序性的问题3：即行政机关在组织实施强制执行时，究竟依照什么样的程序进行？是否需要按照《行政强制法》的规定履行告知、催告等程序？相对人能否以行政机关在组织实施强制执行行为过程中的程序违法为由，提起行政诉讼？

笔者认为，目前，对行政机关在组织实施法院的执行裁定究竟依照什么样的程序进行，并没有任何法律规定。

《行政强制法》规定的相关程序为行政机关自行强制执行或申请法院强制执行时应遵循的程序规范，既然在“裁执分离”的执行模式下，行政机关组织实施强制执行行为“属于人民法院司法行为的继续，不是行政行为”，因此，也无须按照《行政强制法》的规定履行告知、催告等程序。

但笔者更倾向应参照法院强制执行程序，同时应遵守正当程序原则，从保护相对人合法权益角度出发，履行重大程序告知义务。如《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》第十五条对行政机关在组织实施中应遵守的程序作了指引性规定，行政机关应制作强制执行通知书并送达被执行人；组织实施强制执行房屋搬迁等涉及不动产的行政决定的，应参照《行政强制法》第四十四条的规定，事前对相关事项进行公告。⑥

如相对人坚持以行政机关在组织实施强制执行行为过程中的程序违法为由，提起行政诉讼的，笔者认为，在现行法律未对此执行程序作出明确规定的情况下，仍然可以依照最高院认为该行为“属于人民法院司法行为的继续，不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回起诉。

 

四、“裁执分离”模式下，行政机关收到法院的准予执行裁定后，不组织实施强制执行行为引出的实务法律问题

在司法实践中，行政机关因种种原因，并不一定会严格执行法院的“裁执分离”的全部裁定，对于这种怠于组织实施的行为引起的相关实务法律问题，也值得探讨。

问题4、当事人能否向行政机关申请有关执行情况的信息公开？

根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

笔者认为，当事人向行政机关申请公开有关“裁执分离”的执行信息，实质上是人民法院对生效法律文书进行强制执行的内容，这属于诉讼信息，不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息；当事人如有需要了解，其应当向掌握该信息的人民法院了解和查询。当事人无权向行政机关申请有关执行情况的信息公开。

问题5、当事人能否以行政机关不作为为由，另行提起行政诉讼？

根据最高人民法院《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》([2012]行他字第17号)之精神，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关拒不履行协助义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行；当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。

根据最高院对在“裁执分离”的执行模式下，行政机关组织实施强制执行行为“属于人民法院司法行为的继续，不是行政行为，不属于行政诉讼的受案范围”的定性，笔者认为，即便行政机关怠于行使组织实施执行行为，其怠于行使的不是“行政不作为”，不属于行政诉讼法调整的范围。因此，当事人也无权以行政机关不作为为由，另行提起行政诉讼。

但如当事人认为行政机关的这种不作为造成其损害，请求确认不履行强制执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。

问题6、行政机关怠于履行“组织实施”执行行为如何追责？

在实践中，行政机关收到法院的准予执行裁定后，怠于履行或不组织实施强制执行行为到底该如何追责？

笔者认为，这类行为类似于“不履行人民法院协助执行义务”行为，根据最高人民法院《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》([2012]行他字第17号)之精神，行政机关拒不履行协助义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行。

人民法院督促之后，行政机关仍无改正的，仍“怠于履行或不组织实施”的，人民法院还可以通过司法建议、司法制裁等方式对该行为予以监督。

 

五、结束语

非诉行政执行案件“裁执分离”模式的提出和在实务中的实施，一方面保障了行政强制执行效率，另一方面破解了非诉行政执行难题的重要举措，确实已经取得了一定的效果。但最高人民法院以司法解释和司法判例的形式提出并付诸实施的非诉行政执行案件“裁执分离”模式，因缺乏立法层面的法律支撑，在理论界有很多学者对其进行了质疑和诟病。

当务之急的是，针对实践中实施的情况进行总结，及时修改法律，在立法上进行完善，使其真正成为法律规范之下的一个制度。

 

                                             作者：广东邦仁律师事务所 钱敏

                                             （以上观点仅代表律师个人意见）

 

 

①参见《中华人民共和国行政诉讼法》，中国法制出版社1997年版。

②参见《中华人民共和国行政诉讼法》，中国民主法制出版社2014年版。

③参见《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》第一条，http://zjspyj.com/86.html，2017年7月24日访问。

④参见中国裁判文书网。

⑤参见沈福俊，《非诉行政执行裁执分离模式的法律规制》，《法学》2015年第5期。

⑥参见《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》第十五条，http://zjspyj.com/86.html，2017年7月24日访问。