你家阳台露台要增设污水管？律师们“互撕”内幕

《中山市城镇排水管理办法》（以下简称《办法》）是中山市政府正在拟订的一部政府规章，在广义上，也是一部法律。8月12日，《办法》（专家论证稿）征求专家意见。与会专家从法律上、技术上、文字上对《办法》提出了许多意见，尤其是对于在阳台和露台上修建污水管道和排水不符合标准，将给予停止供水的处罚两种说法，在专家中引起较大的分歧。

分歧一：阳台露台是否应设置污水管道

　　《办法》第十三条：新建、改建住宅的，建设单位应当在住宅阳台（露台）设置污水管道。

　　■反对：很难操作建议删除

　　●刘宇峰（广东弘力律师事务所律师）：这条需要考虑它的可操作性。对于没有阳台、露台的住宅怎么办？据我所知，一般的污水管道都是明管，在阳台、露台上设置污水管道，有可能对建筑的美观造成影响。是否可以采用污水管道不走阳台、露台，走厨房或其他地方来处理？

　　●宁淑娟（广东邦杰律师事务所律师）：我认为这一条和整个条例的内容不太协调，而且，住宅阳台、露台上是否设置有排水管道问题，你怎么检查？这涉及一个隐私权问题，很难操作，建议删除。

　　■中立：设置依据可能不足

　　●蒋先进 （电子科技大学中山学院人文社科学院院长）：我认为首先要弄清楚必要性，即中山是否已经面临由于阳台、露台未设置污水管道所带来的问题。其次，如果一定要有这个条款，也需要增加如下内容：设立污水管道做什么？该污水管道与什么连接。

　　●聂洪文{市规划设计院总工程师}：设置的依据可能不足，建议与我市的有关建筑设计管理要求衔接，或者将强制性的“应当”改为推荐性的“宜”。

　　■支持：促使污水管道畅通

　　●林祯兆（市水务局规划计划科科长）：我认为这一条的规定很有必要。

我们结合《办法》第十条来考虑这个问题。该条规定：“新建、改建、扩建城镇排水设施应当实行雨水、污水分流，雨水管道和污水管道不得混接”。雨污分流肯定是一个大的方向，但是在技术上是否严格实行“雨水管道和污水管道不得混接”是有争议的。因为，污水管道相对说来比较细，里面有相当多的污染物、腐蚀物，在水流不足的情况下，这些污染物、腐蚀物会对水管产生严重的腐蚀或堵塞，导致污水管道不通，给污水管道管理部门造成很大的维护运营成本。在阳台、露台上设置污水管道，好处就在于，将通常产生的一些污水，包括雨水，汇集进入污水管道，以增加其水流，促使污水管道的畅通。只有在雨水太大，污水管道难以容纳时，这些雨水才进入雨水管道。

所以，我认为应该保留第十三条，同时建议把第十条修改为：“未经合理论证，新建、改建、扩建城镇排水设施的雨水管道和污水管道不得混接。”

分歧二：排水不符合标准将停止供水

　　《办法》第二十条：排水许可管理采用供排联动原则。依法应当办理排水许可证而未办理的，排水主管部门可以通知供水单位限制向其供水，并督促其办理手续。不具备排水条件或者排水不符合规定标准的，城镇排水主管部门应当通知供水单位停止向其供水。

　　■支持：防止污染形势紧迫

　　●蒋先进：我认为这个条文加大了公民的义务。我的理解，立法者的意图是通过供水排水的联动，增强《办法》的可操作性。但是，这一定要以符合法律精神为前提。

　　●张宁（广东金丰华律师事务所律师）：我赞同采用这一条款。防止污染是一项紧迫的工作，所以可以采用紧急的措施来有效制止排污。

我也努力为此条文寻找充足的法律依据。但老实说，至今还没有找到。但是，我认为住建部《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第十八条中规定，城镇排水主管部门应当“依法采取禁止排水户向城镇排水设施排放污水等措施”或许可以作为一个依据。这里的“等”，不排除可以采用停止供水的措施，因为这显然是一种有效的禁止排水的措施。

 需要注意的是，《办法》所提及的排水许可都是针对经营者的，不包括居民个人，所以该条文不会对居民生活造成影响。

　　■中立：消防用水等停不停

　　●刘宇峰：这一条文的合法性值得探讨。尤其是有没有上位法的支撑？国务院《城市供水条例》中列举了六种行为“情节严重的，经县级以上人民政府批准，还可以在一定时间内停止供水”，这六种行为包括未按规定缴纳水费等等，但没有不办理排水许可证或排水不符合标准这一行为。

照我的理解，用水人和供水单位之间是有供水合同的，有关供水单位停止供水即不履行供水合同的行为，首先是要按照合同约定处理，其次看法律是否有明确规定。地方政府的规章，不应该干涉当事人之间的合同行为。

　　●刘良才（广东君品律师事务所实习律师）：即使对单位处以停水处罚，也要考虑一些技术问题，比如消防用水停不停。

建议

      建议一：地方性政府规章应细化上位法

　　●林祯兆：《办法》的最大问题是，本地特色不足。

　　国家的法律法规由于涉及的面太广，各地的差别也很大，所以免不了有一些原则性的笼统性的规定。地方政府规章则应该尽可能具体化，增强可操作性。《办法》第十条：“有条件的地区，应当逐步推进初期雨水收集与处理，合理确定截流倍数，通过设置初期雨水贮存池、建设截流干管等方式，加强对初期雨水的排放调控和污染防治”。这里“有条件的地区”的表述，就不太适合地方政府规章。中山要建设海绵城市，要推行节水社会型管理，应该采用一种强制性而非选择性的表述。

　　●刘宇峰：《办法》第三十四条的处罚条文，我对照了国务院的条例和建设部的规章，发现有些处罚标准不一致。如果考虑到国务院的条例和建设部的规章也有可能出现修改的情况，《办法》可否考虑采用一种比较笼统的表述，如“依照国务院相关条例和建设部相关规章处罚”，这样也可避免因上位法的修改导致地方规章也要修改的情况。

　　●聂洪文：建议结合中山水文、地理、降雨情况，日常管理存在的关键问题或薄弱环节，增加对各类排水设施疏浚、管养、检查等方面的规定。突出对1）河涌（含覆盖渠）管渠、排水设施；2）地下隐蔽排水设施的病害；3）化粪池三方面的养护规定。

　　●刘良才：地方政府规章是对上位法的细化。细化不等于简化。比如，《办法》第三十四条，对于违反本办法第三十一条规定，对单位处10万元以上30万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款。这个数额来自上位法，但中山市可以根据自己的实际情况，规定何时处罚10万元、20万元、30万元等。

      建议二：《办法》具体叫什么名字有待斟酌

　　●刘宇峰：《办法》能否采用分章节的形式，使阅读起来更加明晰？

　　条文中有关于自建排水设施与公共排水设施“接驳”的表述。接驳是一句广东话，作为法律，应该使用通用的语言。在普通话中，相同的词汇是“连接”。

　　在立法技术上，如果出现禁止性的条款，一定要有相应的违禁后果条款，这样才能使禁止性条款具有威慑力。《办法》第三十一条、第三十二条列举了许多禁止性条款，但是对于违反第三十二条的行为，没有规定相应的法律后果。

　　《办法》第二十二条：“市环境保护主管部门应当会同有关部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素依法确定并向社会公布列入重点排污单位名录的排水户。”能否把这个 “有关部门”细化，明确是哪个部门或至少是哪类部门？

　　●宁淑娟：建议将《办法》的名称改为 《中山市城镇排水和污水管理管理办法》，内文也做相应的修改，以明确污水管理内容。

　　《办法》第十九条：“集中管理的建筑或者单位内有多个排水户的，可以由产权单位或者其委托的物业服务企业统一申请领取排水许可证，并由领证单位对排水户的排水行为负责”，应明晰负什么责，以增强操作性。

　　●蒋先进：《办法》第十七条规定了排水设施验收合格应当符合的五个条件。这些条件是否已经完备了？建议增加一个兜底条款：“法律法规规定的其他条件”。

　　●林祯兆：《办法》第二十五条：“污水处理费的收费标准不应低于城镇排水与污水处理设施正常运营的成本。”这样的表述太强硬。谁污染、谁治理，这是一个原则。但是，我们不能由此排除政府在治理污染中的责任。这方面也应该在条文中有所体现。另外，还应该有污水处理单位加强管理，降低污水处理成本方面的内容。

　　●梁明松 （市人大常委会法制工作委员会主任科员）：《办法》的名称叫做《中山市城镇排水管理办法》，《办法》第二条称：“本市行政区域内城镇排水的规划，排水设施的建设、维护与保护，向排水设施排水与污水处理，以及城镇内涝防治，适用本办法。”这里的“城镇”是什么含义？可否直接将《办法》改名为《中山市排水管理办法》？

　　《办法》第一条说明立法目的在于“防治城镇水污染和内涝灾害”，但条文中对“防治城镇水污染”有相当多的表述，但对于“防止内涝灾害”的条文明显不足。

　　《办法》第十六条：“城镇排水设施建设工程竣工后，建设单位应当依法组织竣工验收”。这里要明确排水工程和主体工程是什么关系？排水工程是和主体工程一起验收还是需要单独组织验收？

　　●聂洪文：建议补充对突发排水事故、灾害等应急事件的管理规定。

　　●刘良才：《办法》第二十六条：“自建排水设施的养护和维修由产权单位负责”。小区物业，产权归业主，小区也有公共维修资金用于处理这类事务。理论上，公共维修基金应该归业委会管理，但实际上，许多小区却是掌握在物业企业手中。如此，应该或有能力养护或维修的并非产权单位。《办法》的行文应该考虑到这种情况。

我市首次委托第三方对政府规章进行评估

　　本次对 《中山市城镇排水管理办法》进行的论证评估，是我市首次由第三方中介机构组织对市政府规章进行评估。此举将有助于立出一个良法。

　　市法制局法制科科长彭翠莲指出，市政府决定把《办法》作为2016年度立法规划后，由市住建局组织起草了规章草案，然后报市法制局进行合法性审查。按照开门立法的要求，规章草案除了要征求各部门、下级政府、人大代表和政协委员的意见外，还要广泛征求社会公众、专家学者和利害相关方的意见，以增强立法的科学性、民主性和可操作性。“通过论证评估，可以使得立法不但合法，而且合理，有效地避免立法结果与立法目的相违背的状况，促进立出良法而不是恶法。”

　　听取工作意见可以采用座谈会、讨论会、论证会、公开发布文件征求意见等方式。市法制局决定对《办法》采用论证评估的方式。为了做好这项工作，市法制局决定请草案起草部门、审核部门以外的第三方对《办法》进行论证评估，以使其视角能够弥补起草部门和审核部门的局限，使得论证评估更加客观公正。

　　《办法》的受托论证评估机构是广东保信律师事务所和广东保衡律师事务所。参与此次论证评估工作的专家学者均是由两个律所提供名单，并征求市法制局意见形成。